Antropologia

Das causas às consequências econômicas da transição demográfica no Brasil

As relações entre crescimento populacional e desenvolvimento desafiam estudiosos por muito tempo e referem-se tanto aos impactos do crescimento e estrutura da população sobre o crescimento e a distribuição da renda (crescimento econômico), quanto sobre os impactos do crescimento econômico sobre o crescimento e a estrutura da população. Há cerca de três décadas discutiam-se as causas e conseqüências do crescimento populacional. Hoje, discutem-se as causas e conseqüências da transição demográfica. Muita coisa mudou no mundo e, do ponto de vista demográfico, a maior mudança foi a universalização do processo de transição demográfica. Expressões como “bomba demográfica” foram substituídas por “bônus demográfico” ou “janela de oportunidades”. Este artigo pretende examinar como essas relações entre população e economias foram interpretadas e discutidas e como influenciaram o pensamento, a pesquisa acadêmica e, eventualmente, algumas propostas de políticas públicas no Brasil. O artigo procura sumariar os avanços que estão em curso na pesquisa sobre população e economia e suas implicações para as políticas públicas e o desenvolvimento.

As relações entre crescimento da população e desenvolvimento desafiam estudiosos por muito tempo. É vasta a bibliografia sobre o tema e não é tão longa a lista de evidências que possam comprovar as inter-relações entre os dois processos de transformação.

Se por desenvolvimento se entende mais do que crescimento da renda, levando se em conta também os processos de transformações estruturais em diferentes esferas da sociedade, percebe-se logo que a complexidade das relações é ainda maior.

Há cerca de três décadas discutia-se as causas e conseqüências do crescimento populacional. Hoje, discutem-se as causas e conseqüências da transição demográfica.

Em todas as regiões do mundo, mais cedo ou mais tarde, mais rapidamente ou mais lentamente, os níveis de mortalidade e de fecundidade estão caindo. O que parecia imutável nas condições de subdesenvolvimento do início dos anos 60 tornou-se, a partir do conhecimento daquela época, surpreendentemente mutável.

Antecedentes

É impressionante como houve um enorme avanço no conhecimento científico sobre população no Brasil. Consolidaram-se no país uma excelente base de dados, principalmente sobre o mercado de trabalho, um sólido conhecimento técnico e uma invejável produção acadêmica.

Isto tudo aconteceu, aproximadamente, no curto espaço de uma década, o que dá uma idéia de como era grande o interesse pelos estudos populacionais naquela época, havendo disponibilidade de recursos e demanda por pesquisas.

Quais eram as principais questões da agenda relativa á população e desenvolvimento?

Logo após a Segunda Guerra Mundial, o debate circunscrevia-se a duas linhas de pensamento que se contrapunham. De um lado estavam os chamados pessimistas, que, seguindo a tradição malthusiana, entendiam que a população crescia muito rapidamente em relação aos recursos disponíveis e, em conseqüência, tornava-se, no longo prazo, um impedimento ao crescimento econômico. De outro lado estavam os otimistas, que acreditavam que o crescimento populacional, ao contrário, estimularia o consumo e ofereceria a mão - de - obra necessária ao crescimento econômico. Passada a guerra, os Estados Unidos e as instituições de Bretton Woods, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, empenharam-se na reconstrução da Europa através da implantação do chamado Plano Marshall. Naquela época, desenvolvimento econômico era de alguma maneira identificada com crescimento econômico e industrialização. Entendia-se que os determinantes do crescimento econômico, que seria a base para o desenvolvimento, eram universais.

Os países subdesenvolvidos estariam no estágio em que estiveram no passado os atuais países desenvolvidos. Haveria, pois, uma convergência para os níveis de desenvolvimento dos países avançados, como os Estados Unidos e os países da Europa Ocidental.

Os resultados dos censos demográficos dos anos 50 e 60 mostraram que, acompanhando o processo rápido de urbanização, crescia uma parcela da população que não se incorporava ao mercado de trabalho, mas ocupava-se de atividades tradicionais de baixa produtividade. Era uma população que crescia nos centros urbanos, excluída do mercado de trabalho, que vivia de atividades de baixa produtividade e/ou esporádicas, resultando no aumento do segmento da população pobre urbana. Graças ao impacto da difusão de antibióticos e outras medidas que resultaram na queda da mortalidade infantil, as taxas de crescimento populacional elevaram- se. Enfim, parecia que, ao invés de se desacelerar, o crescimento demográfico acelerava-se com o processo de desenvolvimento econômico e, apesar do crescimento econômico, a pobreza não se reduzia. Ao contrário, crescia.

No âmbito das relações internacionais, consolidava-se a chamada Guerra Fria, formando-se dois blocos: de um lado os Estados Unidos e seus aliados da Europa Ocidental e de outro lado o Bloco Soviético (União das Repúblicas Socialistas Soviéticas e o Leste Europeu). Esse conflito teve papel importante nas estratégias relativas à ajuda e às alianças com os países do chamado Terceiro Mundo.

Foi nesse contexto que o debate sobre população e crescimento econômico tornou- se central nas discussões sobre o desenvolvimento nos anos 60.

Ao mesmo tempo em que, entre os economistas, ao menos do ponto de vista lógico, parecia incontestável que o rápido crescimento populacional teria um impacto negativo sobre a população, outras interpretações foram tomando corpo.

Foi nesse ambiente que ocorreu a Primeira Conferência Internacional de População e Desenvolvimento, promovida pelas Nações Unidas, em Bucareste, em 1974, onde duas visões foram contrapostas. De um lado, os defensores do planejamento familiar, que propunham a implantação de políticas públicas controladoras e a subordinação de ajuda aos países em desenvolvimento à adoção de políticas de planejamento familiar. De outro lado, os defensores de que a melhor política para a queda da fecundidade seria o desenvolvimento econômico. Estabelecia-se, então, uma profunda oposição de duas visões relativas às inter-relações entre população e desenvolvimento e, como conseqüência, diferentes sugestões para políticas públicas e para ajuda aos países do chamado Terceiro Mundo.

A repercussão do debate no Brasil

Nesse período, final dos anos 60, início dos anos 70, a economia brasileira crescia a níveis relativamente altos e o país estava sob um regime de ditadura militar. Era a fase do chamado milagre econômico. As idéias neomalthusianas não encontraram terreno fértil no Brasil.

Do lado acadêmico havia reservas muito grandes quanto às implicações políticas da tese que enfatizava os efeitos negativos do crescimento populacional.

O debate sobre população e desenvolvimento teve mais fôlego nas pesquisas sobre o setor informal e as relações entre população e mercado de trabalho. Várias pesquisas sobre a dinâmica dos mercados de trabalho no país e o papel do setor informal foram desenvolvidas na época. Não havia motivação nem interesse para aprofundar os estudos sobre os possíveis impactos do crescimento populacional sobre o crescimento econômico. Chamavam mais a atenção dos especialistas os processos de migração, como a ocupação das regiões Centro-Oeste e Norte, a chamada nova fronteira agrícola, e a acelerada urbanização.

No plano político, o país vivia sob uma ditadura militar e entre os militares predominava uma visão muito particular sobre crescimento demográfico, qual seja que o tamanho da população é importante para a ocupação do país e é tema de segurança nacional. Um país grande, em território e população, será um país também mais forte do ponto de vista político e militar.

Somando-se a isso, a Igreja Católica opunha-se publicamente a qualquer ação do Estado no sentido do estabelecimento de programas de controle da natalidade. E, finalmente, a esquerda entendia que a América Latina e o Brasil, em particular, necessitavam de desenvolvimento econômico e de melhor distribuição de renda, não de controle da população. Nessas condições, parece-nos que também não havia terreno para as idéias de controle da população prosperarem no plano político.

Já no final da década de 70, as primeiras evidências da queda da fecundidade no Brasil chamaram a atenção dos especialistas, sobretudo porque o país não havia adotado nenhuma política explícita de controle da natalidade. Os pesquisadores brasileiros passaram a buscar as causas da queda da fecundidade e foram talvez pioneiros ao enfatizar os aspectos institucionais.

A Pesquisa Nacional de Reprodução Humana desenvolvida no CEBRAP nos anos 70 foi um esforço para determinar diferentes contextos aos quais se relacionariam diferentes comportamentos reprodutivos. Buscar entender o papel das escolas, da igreja, da mídia e da comunidade médica era a contribuição importante dessa pesquisa.

Enfim, tomando-se em conta os temas de pesquisa e a produção acadêmica da época, verifica-se que, no Brasil, as preocupações com as causas da queda da fecundidade ocuparam mais os esforços dos pesquisadores do que os efeitos do crescimento populacional sobre o crescimento econômico.

O contexto internacional também mudou

Quanto Malthus escreveu o seu clássico ensaio sobre população, as condições que eventualmente estimulavam o mecanismo que determinava o equilíbrio entre tamanho de população e recursos na Inglaterra já haviam sido alteradas. No final do século XVIII, os níveis de fecundidade apresentavam uma clara tendência de elevação naquele país.

Algo semelhante estava acontecendo quando ocorreu a Primeira Conferência de População e Desenvolvimento em Bucareste, no início dos anos 70. Em vários países, a fecundidade já começava a cair, embora não de maneira homogênea internamente, e as condições da economia dos países em desenvolvimento não eram mais as mesmas das décadas de 50 e 60.

A década de 70 inicia-se sob mudanças profundas na economia com repercussões sobre todos os países e, principalmente, sobre os chamados países subdesenvolvidos.

Iniciava-se uma nova fase de instabilidade e volatilidade das moedas, tornando as economias emergentes muito mais vulneráveis. O aumento dos preços do petróleo e, mais tarde, a elevação das taxas de juros nos mercados financeiros internacionais tiveram impacto devastador nas dívidas das economias emergentes que, na sua maioria, com desequilíbrio fiscal, enfrentaram crises profundas, com iliquidez, alta inflação e recessão. Seguiu-se um período de instabilidade que representou, na América Latina, a transição de um modelo de crescimento econômico com base na substituição de importações e na liderança do Estado para outra estratégia de crescimento econômico que buscava a integração da economia no mercado internacional via fluxo de comércio e de capitais. É a nova globalização.

É também evidente o impacto da ruptura do modelo de crescimento sobre o desempenho das economias na América Latina. Se até a década de 70 o crescimento era relativamente mais elevado e estável, a partir dos anos 80 as taxas médias de crescimento são mais baixas e há uma enorme volatilidade no crescimento.

No plano político internacional, têm início a era Regan nos Estados Unidos e a era Thatcher na Inglaterra. Agora são o novo conservadorismo político e liberalismo econômico que terão enorme repercussão sobre os programas de ajuda e a política das instituições multilaterais. Em seguida cai o muro de Berlim e com ele vai se a Guerra Fria.

Essas mudanças foram importantes para refazer a agenda internacional. Desde então, passam a ter prioridade, nas economias emergentes e em transição, os programas de reformas estruturais, a redução da intervenção do Estado na economia e os ajustes macroeconômicos. O capital externo assume maior relevância nos investimentos nas economias dos países em desenvolvimento. Crescimento populacional perde espaço na agenda internacional.

Nesse contexto prevalecem às preocupações com a condução da política macroeconômica, com o controle da inflação, da dívida e do déficit públicos. Derrubam-se barreiras alfandegárias e não alfandegárias para estimular o comércio exterior.

O governo conservador dos Estados Unidos reduz seu apoio aos programas de planejamento familiar e deixa de exercer pressões sobre os organismos internacionais para fomentar o controle populacional nos países em desenvolvimento.

Nesse novo ambiente é realizada a Conferência Internacional de População e Desenvolvimento do Cairo, em 1994,22 cujo resultado não surpreendeu mais ninguém. Não mais se enfatizou os programas de planejamento familiar. A ênfase foi no “empowerment” das mulheres, especialmente na área da escolha reprodutiva.

Na visão de Sen, a ênfase sobre o conceito de desenvolvimento deixa de se concentrar no crescimento econômico para tratar do acesso às oportunidades econômicas, sociais e políticas. A liberdade é um conceito central não apenas como meio, mas também como o próprio fim do desenvolvimento.

Os impactos da transição demográfica

Atualmente, há um enorme acervo de pesquisas e de resultados encontrados sobre as relações entre crescimento populacional, crescimento econômico e distribuição da renda. Embora os resultados empíricos não sejam totalmente conclusivos, há avanços importantes que estão instruindo os estudos mais recentes.

Relativamente à transição demográfica, podemos identificar três fases distintas em relação às mudanças da distribuição etária. Na primeira fase ocorre um aumento na proporção de jovens e, em conseqüência, aumento na taxa de dependência, em função da queda da mortalidade infantil. Depois, segue-se um período de redução da taxa de dependência, graças à redução da proporção de jovens, em decorrência da queda de fecundidade, e, mais tarde, a taxa de dependência volta a se elevar, porque aumenta a proporção da população idosa, enquanto as coortes menores chegam às idades produtivas.

Atualmente, acredita-se que nos países em desenvolvimento, em particular nos países da América Latina, que estão na segunda fase das mudanças na estrutura etária em razão da transição demográfica, há possibilidades de se tirar proveito da redução da taxa de dependência (aumento relativo da população em idade de trabalhar) para promover os ajustes necessários para enfrentar a fase seguinte em décadas futuras.

Outro tema que merece atenção refere-se aos fluxos migratórios internacionais. O processo de globalização dos últimos anos, diferentemente do que ocorreu no final do século XIX, não se completou. Desta feita, os mercados se abrem ao livre fluxo de bens, serviços e capitais, mas não se abrem às pessoas.

Além das migrações internacionais, outro tema relativo à população que passa a ter maior importância nos estudos sobre desenvolvimento é a mortalidade. A incidência de AIDS em vários países subdesenvolvidos, efeitos da violência e de guerras civis sobre segmentos jovens da população e diferenciais de mortalidade nas idades mais avançadas são questões relevantes na discussão sobre desenvolvimento econômico e social nos dias atuais.

Os avanços recentes nos estudos sobre população e desenvolvimento no Brasil

Estudos sobre os impactos da queda da fecundidade sobre as políticas sociais e, conseqüentemente, sobre a distribuição dos gastos públicos já estão na agenda dos pesquisadores brasileiros há vários anos. Embora os primeiros estudos que constataram a queda da fecundidade no Brasil estivessem muito centrados em descrever e indicar as causas desse processo, a preocupação quanto às suas conseqüências sobre, pelo menos, o sistema educacional, o mercado de trabalho e a previdência social sempre esteve presente.

Enquanto surgiam as primeiras evidências da queda da fecundidade no Brasil e o debate sobre suas conseqüências tomava corpo, crescia, paralelamente, o volume de pesquisas sobre o funcionamento do mercado de trabalho no país. É nesse contexto que algum investimento foi feito no sentido de se tentar compreender os mecanismos através dos quais as mudanças no tamanho e na composição da oferta de trabalho deveriam afetar no curto e no longo prazo, as diversas variáveis econômicas.

Com base na ampla experiência com técnicas de padronização para controle dos efeitos de composição da estrutura etária nos diferenciais de taxas brutas de mortalidade, os demógrafos contribuíram ao debate identificando o papel dos perfis etários da atividade econômica de homens e mulheres e de seus rendimentos do trabalho.

De fato, a preocupação com a desigualdade da distribuição de renda vinha intensificando-se no Brasil desde os anos 70, quando o quadro de recrudescimento do processo de concentração estimulou um debate altamente ideológico, no qual qualquer tentativa de identificar mecanismos de concentração que não se baseasse exclusivamente no modelo político de desenvolvimento adotado era recebida com desconfiança.

Se esse argumento era verdadeiro, com a queda da fecundidade, em curso a partir dos anos 70, o efeito esperado do novo cenário de reversão das tendências demográficas deveria ser o de diminuição de desigualdade de renda.

Estimadas as contribuições de cada uma das componentes da desigualdade total, desde logo ficou claro que, conquanto houvesse, de fato, uma parcela a ser atribuída à estrutura etária da população, a magnitude desse efeito não deveria ser exagerada.

Todavia, o entrelaçamento da mudança da estrutura etária e das transformações na distribuição de escolaridade da população economicamente ativa faria com que os efeitos do envelhecimento da população continuassem sendo objeto de interesse das pesquisas sobre desigualdade.

Olhando da perspectiva histórica, uma vantagem comparativa da demografia tem sido sua ênfase no trato das fontes de dados e de métodos que propiciam a abordagem de ciclos de vida e a combinação de informações transversais para a inferência da perspectiva longitudinal.

Nesse aspecto, o Brasil apenas seguiu de perto a literatura dos países desenvolvidos, que produziu estudos dessas tendências em variáveis como taxas de participação, consumo, poupança, criminalidade etc. A exuberância da produção local nessa linha pode ser atestada pelo volume de trabalhos que, no curto espaço de tempo entre o final dos anos 90 e o início dos anos 2000, focaram uma grande variedade de temas segundo a abordagem de período, coorte e idade.

Vale notar, no entanto, que o que possibilitou e impulsionou a farta produção de estudos nessa linha no país foi a disponibilidade da série histórica de dados anuais da PNAD, que se inicia em 1976 e que hoje já completa uma série de 27 anos de informações socioeconômicas e demográficas observadas. A enorme melhoria no acesso aos micro-dados das PNADs, tanto quanto os exemplos da literatura internacional, motivaram a incorporação das dimensões demográficas aos estudos do comportamento de diversas variáveis econômicas.

É importante destacar ainda que, nesse processo de incorporação dos conceitos e instrumentos típicos da análise demográfica pelos cientistas sociais das mais diversas áreas, as fronteiras da pesquisa entre as diferentes áreas das ciências sociais têm se estreitado. Contribuiu para isso o fato de a pesquisa aplicada com uso de micro-dados no Brasil ter se disseminado paulatinamente, como decorrência da própria ampliação de sua oferta. Nesse sentido, o IBGE desempenhou papel fundamental, ao democratizar o acesso aos micro-dados de todas as suas pesquisas, de forma cada vez mais barata, mais ágil e simples de lidar.

A antiga agenda revisada

Ao longo dos últimos anos, o escopo do debate sobre as possíveis conseqüências do envelhecimento só tem feito aumentar, com os estudos incorporando maiores possibilidades metodológicas de identificação de tendências e também, maior arsenal de informações nas quais se baseiam. Desse modo, atualmente são várias as áreas de interesse para as quais a preocupação sobre os efeitos da transição demográfica tem se estendido.

Na área de economia da saúde, por exemplo, cresce a preocupação com os prováveis impactos da transição demográfica sobre os gastos públicos com saúde.

Outra área que recebe atenção crescente é a que relaciona os impactos do envelhecimento com a economia das famílias.

Um tema diretamente associado a este é o dos determinantes das mudanças nas condições de participação dos idosos no mercado de trabalho.

Com tudo isso, outro campo incipiente e promissor da pesquisa em população e desenvolvimento é o estudo da magnitude e da direção dos fluxos entre gerações das transferências públicas e privadas na sociedade brasileira.

Assim, um breve inventário do rol de temas que têm sido contemplados nas pesquisas sobre relações entre as variáveis populacionais e o desenvolvimento socioeconômico aponta que, ao menos no âmbito acadêmico, os estudos há muito se distanciaram do enfoque político-ideológico que marcou o início do debate, para se concentrarem cada vez mais nos aspectos técnicos das relações entre população e desenvolvimento.

Na esfera das ações governamentais, por outro lado, cabe lembrar que, desde os anos 90, a agenda política brasileira tem procurado incorporar as recomendações do Programa de Ação Mundial aprovado na Conferência Internacional de População e Desenvolvimento do Cairo, de 1994. Assim, em 1996 o governo Fernando Henrique Cardoso criou o Conselho Nacional de População e Desenvolvimento (CNPD), com o objetivo de fortalecer as relações entre o Estado e a sociedade e visando à formulação, implementação e avaliação de políticas relativas à população e ao desenvolvimento, com destaque para a garantia à saúde integral da mulher.

Observações finais

Atualmente há uma crescente preocupação com as conseqüências da transição demográfica sobre o desenvolvimento. A possibilidade de se tirar proveito do chamado bônus demográfico sugere a necessidade de se implementar políticas que tomem em consideração o processo de mudança populacional e suas relações com as diferentes variáveis econômicas.

Isto, contudo, deve ser feito de acordo com as condições específicas de cada país.

Outra questão importante refere-se ao impacto futuro sobre a previdência social previsto para quando a transição demográfica entrar na sua terceira fase e a taxa de dependência voltar a crescer. Essa questão é bastante complexa porque o sistema de previdência no Brasil já opera em desequilíbrio estrutural.

Parece-nos, por fim, ser desejável que se entenda que o crescimento econômico é elemento necessário ao processo de desenvolvimento. Contudo, mudanças estruturais são determinantes para que o desenvolvimento seja amplo e inclusivo, e a transição demográfica é uma dessas mudanças que oferece oportunidades e desafios para o desenvolvimento futuro.

Referências bibliográficas

Das causas às consequências econômicas da transição demográfica no Brasil, PAULO DE TARSO ALMEIDA PAIVA*, SIMONE WAJNMAN

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